海南自由贸易港土地管理条例颁布实施 　　数字赋能推动国土空间智慧治理 　　 　　 　　□ 记者 翟小功 　　 　　《海南自由贸易港土地管理条例》（以下简称《条例》）经海南省第七届人民代表大会常务委员会第三次会议通过，已于2023年5月1日起施行。《海南经济特区土地管理条例》同时废止。 　　《条例》分为土地所有权、使用权和土地登记、国土空间规划等十章77条，是一部关系海南农民切身利益、经济社会发展安全的重要法规，旨在引领土地制度改革创新、规范土地全生命周期管理、推动提升土地利用质量和效益、保障土地要素资源高质量发展，为海南自由贸易港土地开发、保护和利用提供法治保障。
  　　固化土地管理海南经验 　　 　　土地是支撑经济社会发展的宝贵资源，土地管理制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安。《海南经济特区土地管理条例》自1994年实施以来，对实施土地管理，保护和开发利用土地，保护耕地等起到了重要作用。随着国家土地管理制度日趋完善和海南自由贸易港建设深入推进，《海南经济特区土地管理条例》已经不适应当前的新形势和新任务及上位法的规定，亟须通过地方立法进行细化和明确。 　　近年来，海南省积极探索建立土地超市，解决规制以股权变相转让土地使用权难题，特别是推动国土空间智慧治理等，也需要通过立法总结提升土地管理有效、成熟实践做法。 　　在此基础上，《条例》修订出台，并将名称修改为《海南自由贸易港土地管理条例》，全面贯彻落实《中华人民共和国海南自由贸易港法》和《海南自由贸易港建设总体方案》关于土地管理的制度安排，衔接新修改的土地管理法及实施条例等上位法，落实国家对土地管理的新要求和新举措。 　　而且，保留原条例中符合中央土地管理改革精神的变通条款，固化海南省实践中好的经验和做法，形成相对完整制度框架的自由贸易港土地管理基础性法规，并为土地制度改革关键环节和重要举措的“小切口”立法预留制度空间。
  　　建立国土空间规划体系 　　 　　《条例》设立专章对国土空间规划作出规定，通过立法确立国土空间规划的唯一性和权威性，提出国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据，经依法批准的国土空间规划，任何组织和个人不得擅自修改。而且，明确总体规划、详细规划和相关专项规划之间的关系。 　　《条例》还明确国土空间规划编制、批准的主体和程序，确保省和市县国土空间规划制定、实施有法可依。严格国土空间规划修改的法定程序和条件，强化国土空间规划的严肃性。规定了国家战略、重大政策调整等确需修改国土空间规划的五种情形。 　　土地数字化管理是破解土地作为最主要生产要素之一的市场管理诸多难题的重要途径。近些年，海南省在土地管理的数字化、网络化、智能化建设方面进行有益探索，《条例》将成熟有效的实践经验上升为立法。 　　《条例》明确建立统一的国土空间基础信息平台，整合国土空间规划、土地调查监测、耕地保护、国土空间用途管制、土地储备、土地征收、土地开发利用等信息。实施机器赋码、一地一码、一码管地等制度，推动实现土地管理全流程数字化管理和国土空间智慧治理。 　　《条例》还提出，建立集土地信息汇总、发布查询、智能选址、政策指引和招商地图等功能为一体的土地超市，国有土地以及集体经营性建设用地的供应应当纳入土地超市，创新自由贸易港土地供应途径，助力破解“项目等土地”难题，推动建立健全公平、公正、公开的土地市场交易机制。政府各部门建立土地管理信息共享机制，形成多部门协同治理模式，推动实现土地数据自动共享和业务全生命周期监管。
  　　创新土地供应利用方式 　　 　　根据海南自由贸易港法和海南自由贸易港建设总体方案关于土地政策部署要求，《条例》总结吸收海南省近年来土地供应和利用实践经验，作出创新规定，在规定经营性用地以及同一地块有两个以上意向用地者的应当采取招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式出让的基础上预留了空间，明确国家对海南自由贸易港土地出让方式另有规定的从其规定。 　　《条例》强化项目用地保障，规定可以采取弹性年期、先租后让、租让结合、招挂结合等方式供应土地，供应混合用地可以按照主导用途对应的用地性质实行差别化的方式供应土地，对产业链关键环节、核心项目涉及的多宗土地可以实行整体供应，进一步创新海南土地供应方式，为自由贸易港土地要素保障提供法规依据。 　　记者注意到，《条例》将国家部委支持海南自由贸易港土地置换政策以及实践需求上升为立法，明确在自然保护地建设和水源保护区管理中可以将国有安置用地与所腾挪的集体建设用地进行等价置换，丰富海南省土地置换方式，有效推进生态移民搬迁。 　　为保障粮食安全，坚守耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”，《条例》指出，各级政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人，严格控制占用耕地，实行永久基本农田保护制度，政府相关部门做好补充耕地数量和质量的验收工作，建立耕地保护激励机制，创新闲置、荒芜耕地的管理模式。 　　《条例》进一步提出，可以采取土地经营权流转、代耕代种等方式恢复闲置、荒芜耕地耕种。针对海南耕地“小、散、闲”特点，出台耕地规模化利用的措施，规定经土地承包经营权人同意，乡镇政府、街道办事处可以将农业标准地集中对外与土地经营权人签订投资建设协议。
  　　助力盘活农村土地资源 　　 　　农村集体经营性建设用地入市，是农村土地制度改革的重要内容。 　　《条例》根据我国土地管理法及实施条例，总结海南试点经验，严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，对农村集体经营性建设用地市场交易规则和监管体系作出制度安排，有利于盘活农村土地资源，促进乡村振兴和城乡融合发展。 　　为此，《条例》规定，政府部门提出规划条件、产业准入和生态环境保护等要求，土地所有权人编制入市方案，政府部门对入市方案提出意见，通过公开交易确定土地使用者，交付和登记等五个入市关键环节细化集体经营性建设用地出让、出租程序。要求政府统筹安排集体经营性建设用地入市，规范入市流程和规则，并建立土地增值收益分配机制。 　　此外，要求集体经营性建设用地使用者按照规划条件、开发期限、产业准入以及生态环境保护要求等使用土地。将集体经营性建设用地入市情况纳入相关主管部门的监督检查内容。增加集体经营性建设用地违规入市以及使用者违规用地的法律责任。 　　为加强土地监管，《条例》加强对闲置土地的监管，与《中华人民共和国海南自由贸易港法》和《海南自由贸易港闲置土地处置规定》相衔接，规定依法无偿收回土地使用权和征收土地闲置费的情形。完善宅基地管理制度，坚持保障农户住有所居、节约集约使用的原则，规定对合法占有超面积的宅基地可以探索实行有偿使用，为深化宅基地改革提供法规支撑。 　　《条例》强化涉地股权转让的监管，明确未满足法律、法规规定和土地出让合同约定转让条件的，土地受让人不得擅自通过股权结构变更等方式变相转让土地使用权，推动解决海南省长期以来涉地股权转让违法违约突出问题，堵塞监管漏洞。伊志律师事务所位于北京市朝阳区朝外大街乙6号朝外SOHO-C座1209，优越的地理位置，便利的交通条件，安静、专业的办公环境为需求提供方便。 电话：010-84493343 微信：18401228075 电话：18401228075